由國務(wù)院責(zé)成衛(wèi)生部牽頭五個部門、三個以上協(xié)會和70多位專家制訂的國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，卻成眾矢之的。旨在加強監(jiān)管的國家標(biāo)準(zhǔn)出臺過程，暴露出監(jiān)管者的超能與無能。
66項乳制品相關(guān)“食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)”，從一落地就面臨輿論炮火。特別是乳品新標(biāo)中蛋白質(zhì)含量和微生物菌群總數(shù)這兩項理化指標(biāo)，自從廣州市奶業(yè)協(xié)會理事長王丁棉和國內(nèi)最大巴氏奶生產(chǎn)企業(yè)光明乳業(yè)總裁郭本恒炮轟其“倒退25年”“全球最差”“垃圾生產(chǎn)出來的就是垃圾”后，“談乳色變”的國人施以更為激烈的討伐。
憤怒當(dāng)然是因為乳品安全關(guān)乎億萬民眾切身利益，但吊詭的是，被輿論批評為“垃圾”的乳品新標(biāo)，本身就是應(yīng)“全面加強生鮮乳及乳制品質(zhì)量和安全監(jiān)管，盡快恢復(fù)消費者對國產(chǎn)乳品的信心”而進(jìn)行的“高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求”回爐再造。
集十余部委機構(gòu)、70多位專家耗時兩年拿出的強制性新國標(biāo)，6月1日起實施。但不僅沒能如三聚氰胺事件后背負(fù)信任危機的政府所愿，為奶業(yè)的全面整頓和重新振興保駕護(hù)航，反而讓監(jiān)管者陷入更大的監(jiān)管混亂和民眾質(zhì)疑。這個為加強監(jiān)管而出臺的國家標(biāo)準(zhǔn)，它的難產(chǎn)與先天不足本身，就暴露出了監(jiān)管者的超能與無能。
不如沒有的國家標(biāo)準(zhǔn)
事實上，很多乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)工作專家組成員，在確定“乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)目錄”之時，并不認(rèn)為后來引起軒然大波的《生乳》標(biāo)準(zhǔn)(GB19301-2010)有制定的必要。
所謂生乳，指的是從奶農(nóng)那里收購或由企業(yè)養(yǎng)殖基地生產(chǎn)的原奶。“生乳僅僅涉及收購環(huán)節(jié)，是原料商與生產(chǎn)商之間的乳品原料買賣，并非供給消費者直接飲用。”國家衛(wèi)生部食品衛(wèi)生專家咨詢委員會主任、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)委員會主任陳君實院士對財新《新世紀(jì)》表示。在他看來，無論是生乳中蛋白質(zhì)的含量，還是微生物菌群的總數(shù)限制，都應(yīng)由乳品行業(yè)來自行制定相應(yīng)的原料收購標(biāo)準(zhǔn)，而國家標(biāo)準(zhǔn)只需對最終消費品的質(zhì)量和衛(wèi)生安全進(jìn)行規(guī)范就夠了。
此前一直使用的生乳衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，是1986年原國家農(nóng)牧漁業(yè)部頒布的一項農(nóng)產(chǎn)品收購標(biāo)準(zhǔn)。本次生乳標(biāo)準(zhǔn)的修訂初稿，由衛(wèi)生系統(tǒng)的黑龍江省衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān)起草，伊利集團(tuán)的一位專家也參與了起草工作，主要沿襲的是衛(wèi)生部2003年發(fā)布的《生鮮乳衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。
無論是初稿，還是2009年8月底專家組遞交給標(biāo)準(zhǔn)制定主持單位衛(wèi)生部的送審稿中，蛋白質(zhì)含量最低線均沿襲了原標(biāo)準(zhǔn)2.95%(即100克生乳含2.95克蛋白質(zhì))的規(guī)定，最高容許的菌落總數(shù)50萬 CFU/毫升比農(nóng)業(yè)部《生鮮牛乳收購標(biāo)準(zhǔn)》原有的50萬、100萬、200萬、400萬分級規(guī)定要高。
應(yīng)該說，初稿如此規(guī)定，盡管經(jīng)歷了反復(fù)妥協(xié)，還是在最初修訂新國標(biāo)的目標(biāo)軌道之中：既將原來由不同部門頒布的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)里的強制條款全部整合起來，形成一套國家級的安全性強制標(biāo)準(zhǔn)，又符合2008年底《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》以及《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》的原則，“把提高原奶質(zhì)量放在突出重要的位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落總數(shù)”。
然而，衛(wèi)生部2009年10月20日公布的征求意見稿里，蛋白質(zhì)指標(biāo)2.95%之外，被附加上了每年5月至9月為2.8%的“尾巴”。到2010年4月22日《生乳》新國標(biāo)網(wǎng)上公布時，蛋白質(zhì)最低線已下調(diào)至2.8%，菌落總數(shù)則悄然提升為200萬CFU/毫升——這正是王丁棉、郭本恒等批評“一夜退回25年前”的主要例證。
黑龍江乳品工業(yè)技術(shù)開發(fā)中心高級工程師李濤認(rèn)為，這樣的國家標(biāo)準(zhǔn)不如沒有。“在其他國家，生乳標(biāo)準(zhǔn)都是由行業(yè)和企業(yè)來制定，一旦出了問題，該承擔(dān)民事責(zé)任還是法律責(zé)任都由他們自行承擔(dān)，而我們政府管的實在太寬了，標(biāo)準(zhǔn)制定的行政干預(yù)太多。” 他強調(diào)，現(xiàn)在人們都知道了標(biāo)準(zhǔn)的重要價值，各種力量因此更有動力影響和左右標(biāo)準(zhǔn)的制定，但這種介入和干預(yù)不僅會造成標(biāo)準(zhǔn)的利益部門化，更可能導(dǎo)致真正的責(zé)任者失位，“說是專家組制定的，但專家送審稿交上去又被改了。一到談責(zé)任的時候，大家全都跑了”。
在最終正式頒布的66項乳品質(zhì)量安全國標(biāo)中，人們發(fā)現(xiàn)，每一項標(biāo)準(zhǔn)的末尾并沒有針對立項部門、起草部門以及主要起草人的說明。
“這說明他們心里沒底，不敢承擔(dān)責(zé)任。”一位不愿透露姓名的乳業(yè)專家評價到。
幾乎所有程序環(huán)節(jié)都被批評
既想左右標(biāo)準(zhǔn)，又不愿承擔(dān)責(zé)任，作為“加強監(jiān)管”的制度起點，乳業(yè)新標(biāo)以倒逼始，以倒退終，期間的拉扯與沖突自然而然。一個標(biāo)準(zhǔn)制訂的所有重要環(huán)節(jié)，牽頭部委、起草組中專家和利益相關(guān)者組成、論證基礎(chǔ)和調(diào)研數(shù)據(jù)支撐、最終定稿程序等等，幾乎都存在著讓那些參與者至今憤憤搖頭的爭議。
“我感覺就是在不斷‘拉抽屜’。”一位不愿透露姓名的專家組成員向財新《新世紀(jì)》記者描述說，因為參與者各自代表不同的利益，“反復(fù)討論同一個問題”在整個國標(biāo)修訂過程中成為家常便飯：任何一項指標(biāo)，就算在此前討論中已經(jīng)獲得了一個傾向性的意見，但日后只要又出現(xiàn)新的不同聲音，已有的定論便宣布作廢，相關(guān)議題仍要被拉出來從頭來過。
如果說“拉抽屜”還是一個讓專家充分發(fā)表意見的過程，莫名其妙的是，即使是這樣反復(fù)“拉抽屜”達(dá)成的最后意見，也會遭遇類似于像蛋白質(zhì)和菌落指標(biāo)這樣的大幅度更改，而參與專家們大多不知其詳。
做了50多年乳業(yè)研究的西南民族大學(xué)教授魏榮祿參與了專家組終審，他告訴財新《新世紀(jì)》記者，專家組中的絕大多數(shù)人不知道《生乳》標(biāo)準(zhǔn)中相關(guān)指標(biāo)從送審稿到最后定稿之間究竟發(fā)生了什么事，為什么最終確立的標(biāo)準(zhǔn)居然是專家組此前已經(jīng)明確給予否定意見的數(shù)值。
盡管專家組組長、中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所副所長王竹天對媒體表示，乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的清理整合與修訂堅持公開透明的原則，廣泛聽取各方意見，并積極借鑒國外管理經(jīng)驗，但來自專家的反饋卻非如此——“現(xiàn)在左右這個事情的，是權(quán)力而不是專家。參與制訂標(biāo)準(zhǔn)的專家組，不僅沒有拍板權(quán)，連知情權(quán)都欠奉”。王竹天的同事和前輩陳君實，也直截了當(dāng)?shù)貙ω斝隆缎率兰o(jì)》記者說：“標(biāo)準(zhǔn)制訂，專家只能給出意見。標(biāo)準(zhǔn)的組織牽頭是衛(wèi)生部，而最后數(shù)字的變化，則是農(nóng)業(yè)部要求的。這個標(biāo)準(zhǔn)，是部門之間妥協(xié)的結(jié)果。”
多年來在中國一直實施分段管理的食品安全問題，本來就涉及多個部門。“源頭種植養(yǎng)殖是農(nóng)業(yè)部管，生產(chǎn)加工是質(zhì)監(jiān)總局管，市場銷售是工商總局管，到了消費場合(食堂飯店)又歸衛(wèi)生部管，另外還有一個藥監(jiān)局是負(fù)責(zé)‘綜合管理’。”原國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會主任李忠海對財新《新世紀(jì)》記者說，各監(jiān)管者基于自己的監(jiān)管范疇定立法規(guī)，但之間權(quán)力交叉不可避免，扯皮打架的事常有，“自《食品安全法》的制定過程中，關(guān)于‘誰牽頭’的問題各部委就爭得很厲害”。
具體到標(biāo)準(zhǔn)問題，按照中央國家機關(guān)的三定方案，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會是國務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織國家標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂、審查、批準(zhǔn)、編號和發(fā)布的行政管理機構(gòu)。但標(biāo)準(zhǔn)委是由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局管理的副部級事業(yè)單位，在一些涉及利益面廣的國家標(biāo)準(zhǔn)制定上常常處于弱勢。
2008年9月，三聚氰胺毒奶粉事件震驚全國。10月9日，緊急出臺的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》正式將乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的綜合協(xié)調(diào)職權(quán)交給衛(wèi)生行政部門。國務(wù)院決定改變“九龍治水”的亂局，實施統(tǒng)一歸口管理，正式賦予了衛(wèi)生部組織制定乳品質(zhì)量安全國家標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，要求用一年左右時間整合現(xiàn)行乳品標(biāo)準(zhǔn)，抓緊組織修訂乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，作為國家強制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
2009年2月28日由十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《食品安全法》，第21條再次明確寫入“食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布”;第22條則要求“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)”。
在此之前，行將獲得法定賦權(quán)的衛(wèi)生部即已開始會同農(nóng)業(yè)部、工信部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)督管理局、標(biāo)準(zhǔn)委以及中國輕工業(yè)聯(lián)合會、中國乳制品工業(yè)協(xié)會、中國奶業(yè)協(xié)會等部委協(xié)會，于2008年12月29日正式成立乳品安全標(biāo)準(zhǔn)工作協(xié)調(diào)小組和乳品安全標(biāo)準(zhǔn)工作專家組，衛(wèi)生部副部長陳嘯宏擔(dān)任協(xié)調(diào)小組組長，農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華、國家標(biāo)準(zhǔn)委副主任孫曉康等擔(dān)任副組長，專家組的70多名專家成員來自相關(guān)部委、大專院校及乳品企業(yè)。
2009年3月27日，乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)第二次協(xié)調(diào)小組會議召開，初步確定清理后的標(biāo)準(zhǔn)共94項，包括15項產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、4項生產(chǎn)規(guī)范、63項理化檢測方法和14項微生物檢驗方法，隨后各項標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入起草階段。
營養(yǎng)添加、檢驗檢測這是衛(wèi)生部的老本行，作為輕工行業(yè)的乳品生產(chǎn)規(guī)范也早已成熟，唯獨乳品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)是衛(wèi)生部陌生的領(lǐng)域，尤其是作為生產(chǎn)原料的生乳，一向只有管理畜牧養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)部握有話語權(quán)。
因此由各部委機構(gòu)推薦的專家組成員盡管個個資歷不凡，卻多被指為幾乎沒有調(diào)研過生乳或沒有真正學(xué)術(shù)研究成果的“圈外人士”。
據(jù)慧聰食品工業(yè)網(wǎng)登載的一份報告介紹，《生乳》標(biāo)準(zhǔn)參考借鑒了新西蘭原料乳接收標(biāo)準(zhǔn)、歐盟有關(guān)原料奶、熱處理奶與奶類制品生產(chǎn)和投放市場的衛(wèi)生法規(guī)等國外文獻(xiàn);衛(wèi)生部的材料也透露，《生乳》標(biāo)準(zhǔn)的修訂主要參照了1986年農(nóng)業(yè)部《生鮮牛乳收購標(biāo)準(zhǔn)》(GB6914-1986)和2003年衛(wèi)生部《鮮乳衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB19301-2003)，但專家組成員、原上海奶業(yè)行業(yè)協(xié)會副秘書長顧佳升認(rèn)為，交到專家組討論的《生乳》初稿幾乎就是照搬舊版衛(wèi)生部《鮮乳衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中的項目設(shè)立，對其理化指標(biāo)也不曾有多大改動。
“他們只改了我們提的一條意見，‘本標(biāo)準(zhǔn)不包含即食生乳”，這是生乳標(biāo)準(zhǔn)第一條。”顧佳升說，“一開始還叫鮮乳呢。我們說，鮮乳在行業(yè)里指的是賣給消費者的新鮮牛奶，你怎么能把生乳叫成鮮乳呢。”
而最終頒布的《生乳》標(biāo)準(zhǔn)與2003年衛(wèi)生部《鮮乳衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的兩個主要區(qū)別，就是蛋白質(zhì)指標(biāo)和微生物指標(biāo)。根據(jù)衛(wèi)生部的解釋，這來自于農(nóng)業(yè)部的調(diào)查結(jié)果和修改意見。“牛奶蛋白含量與季節(jié)及牛的品種等因素有關(guān)，夏季大約有51%的牛產(chǎn)的奶達(dá)不到2.95克/100g的蛋白質(zhì)要求……農(nóng)業(yè)部的代表指出，如果蛋白質(zhì)設(shè)定為2.95克/100g，則我國約有5%-10%養(yǎng)殖場達(dá)不到要求。
目前我國養(yǎng)殖業(yè)并不發(fā)達(dá)，100頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖場僅占20%，5-10頭左右的個人養(yǎng)殖戶占40%左右。因此，綜合我國養(yǎng)殖規(guī)模、飼料成本、牛品種以及季節(jié)性等因素，農(nóng)業(yè)部建議將蛋白質(zhì)設(shè)定為2.8克/100克。對于最高容許菌落總數(shù)由50萬提升到200萬，衛(wèi)生部同樣解釋為已經(jīng)比原農(nóng)業(yè)部《生鮮牛乳收購標(biāo)準(zhǔn)》最多400萬CFU/毫升的微生物指標(biāo)有所進(jìn)步。
“這正說明衛(wèi)生部沒底氣。”顧佳升說，“制訂國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有一個完整的采樣計劃，有一個相當(dāng)代表量的采樣數(shù)據(jù)支撐，他們有嗎?”
有采樣數(shù)據(jù)支撐的是農(nóng)業(yè)部。財新《新世紀(jì)》記者從一家大型乳企的內(nèi)部人士獲知，農(nóng)業(yè)部下屬擁有一只“人數(shù)眾多”的農(nóng)調(diào)隊，常年負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采樣工作。他透露，農(nóng)業(yè)部每年的采樣數(shù)據(jù)大約在1萬個，2010年采樣提升到12000個。此外，針對乳業(yè)新國標(biāo)的制定，農(nóng)業(yè)部還向各大乳企征集了階段性的生乳數(shù)據(jù)。
但中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院教授王世平認(rèn)為，農(nóng)業(yè)部的采樣科學(xué)性有很大不足。“奶牛的養(yǎng)殖環(huán)境千差萬別，個體養(yǎng)殖和集體養(yǎng)殖、牛的品種、產(chǎn)奶的初期后期以及季節(jié)等都會影響奶的品質(zhì)，因此數(shù)據(jù)采樣理應(yīng)是一件非常復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓こ獭！?0世紀(jì)90年代，王世平為了完成冰點檢測法的一項國家標(biāo)準(zhǔn)，曾自己花一年多時間組織完成了全國范圍的數(shù)據(jù)采樣，采樣數(shù)超過10萬個。這一數(shù)字顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)部的常規(guī)采樣量。
還是兩套標(biāo)準(zhǔn)
批評、指責(zé)甚至撤銷乳品新國標(biāo)的呼吁此起彼伏，衛(wèi)生部最近在幾次回應(yīng)中強調(diào)，《生乳》國家標(biāo)準(zhǔn)定位于質(zhì)量安全，是生乳生產(chǎn)和收購的準(zhǔn)入門檻。根據(jù)陳君實對財新《新世紀(jì)》記者的解讀，這句話的另一層含義是，25年前由農(nóng)業(yè)部牽頭制定的原《生鮮乳收購標(biāo)準(zhǔn)》，并未被《生乳》標(biāo)準(zhǔn)所取代。
“農(nóng)業(yè)部的生乳分等級質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目前依然有效。”他說，“只不過每個等級的具體標(biāo)準(zhǔn)需要參照《生乳》規(guī)定的底線做相應(yīng)調(diào)整。”
盡管這種妥協(xié)可以避免乳品新國標(biāo)“被夭折”的尷尬，卻也意味著它并未完成當(dāng)初所定立的重要任務(wù)：之所以要制定新一版乳品質(zhì)量安全國家標(biāo)準(zhǔn)，原本是要解決此前與乳品相關(guān)的多個標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)、矛盾的問題，進(jìn)行統(tǒng)一歸口監(jiān)管，但如今乳企至少在生乳收購環(huán)節(jié)仍需同時遵守兩個部門制定的兩套國家標(biāo)準(zhǔn)。這同樣意味著，不同部門權(quán)力、不同利益之間的交鋒還將繼續(xù)。
“我們政府層面的法治建設(shè)和規(guī)范化有一個根源上的問題：雖然法律是人大通過的，但起草多是部門做的。”已經(jīng)退休的李忠海說，“這主要表現(xiàn)在立法體制上，后來大家對標(biāo)準(zhǔn)也逐漸認(rèn)識了，這過程中，由于職權(quán)的問題，爭論有時候非常多、非常大。”
曾參與《食品安全法》等多項法律立法建議的中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海教授同時還擔(dān)任全國消費者協(xié)會副會長，他注意到，盡管《食品安全法》第23條明確規(guī)定，制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見，但本次乳品新國標(biāo)沒有消費者代表參加。
“這樣的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)本是協(xié)調(diào)生產(chǎn)者和消費者利益的，不能成為維護(hù)部門利益或爭權(quán)奪利的武器。”他說，“法是國家的法，是天下公器，不是部門的法。立法過程部門化的結(jié)果是部門利益法律化，鞏固和強化部門的監(jiān)管權(quán)力。”
每一次駭人聽聞的食品安全事件之后，加強監(jiān)管都會成為朝野共同的呼吁。而當(dāng)監(jiān)管權(quán)在這些擴權(quán)欲望強烈的部門間爭奪之時，一個必然的結(jié)果就是協(xié)調(diào)機構(gòu)的無能為力。劉俊海指出，無論是國家法制局還是標(biāo)準(zhǔn)委，最可能的選擇就是“和稀泥”，所謂的協(xié)調(diào)不過是采取簡單的“一字否決”原則：有任何一個權(quán)力部門對某條內(nèi)容提出反對意見，該內(nèi)容肯定不會被寫入最后的定稿之中。
“如果有人認(rèn)為這是和諧，這種以犧牲公眾利益成就的部門利益和諧，只會導(dǎo)致更大的不和諧。”劉俊海說，“質(zhì)量安全國家標(biāo)準(zhǔn)出來了，如果還是沒人能回答老百姓究竟能不能喝上放心奶的疑問，“這樣的和諧有存在的意義嗎?”